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    新常態下城市軌道交通PPP融資的頂層設計
    發布時間:2015-10-27 00:00瀏覽次數:4866 次

      一、我國城市軌道交通建設概況 
      截止到2014年底,我國內地已有北京、上海、廣州、天津、重慶、南京、武漢、長春、深圳、大連等22個城市先后建成并開通運營城軌交通線路,總里程達3137公里。


      目前,我國城市軌道交通2015年計劃投資將達3000億元,在建總里程超過4000公里。據統計,2015年底軌道交通運營里程將達3600公里,預計到2020年,全國擁有軌道交通的城市將達到50個,總里程達到近6000公里的規模,投資也將達4萬億元。 
      二、PPP融資模式優勢分析 
      我們認為,經濟新常態下,由于PPP模式強調社會資本的深度參與,推廣這一模式,優勢明顯: 
      1、宏觀層面 
      推廣運用PPP融資模式,有利于轉換政府職能,減輕政府財政負擔,提升國家治理能力;推廣運用PPP融資模式,有利于促進經濟轉型升級;推廣運用PPP融資模式,有利于深化財稅體制改革、構建現代財政制度。 
      2、微觀層面 
      對民營企業而言,PPP融資模式提供了獲得穩定回報的投資機會。采取PPP融資模式,政府可以給予民營企業相應的政策支持作為補償,進一步激發民間資本的內在潛力,在經濟新常態下,擴大民間資本的投資領域也是“穩增長”和“調結構”兩者的重要結合點。 
      對社會民眾而言,PPP融資模式有利于提高城市軌道交通的服務質量。民營企業是以實現盈利為目的的,只有提供優質的服務才能贏得顧客。因此,民營企業必然會將其豐富的管理經驗和服務意識體現項目運營過程中,從而能夠確保社會公眾獲得優質的服務,這正是傳統政府投資運營項日的欠缺所在。 
      三、新常態下城市軌道交通PPP融資的頂層設計 
      中國在運用PPP方面雖進行了一些探索,但缺乏經驗總結和頂層設計不足。運用PPP方面的關鍵是政府,如立法頂層設計,管理理念和能力有待提高,缺乏專門的協調管理機構,收費定價機制不透明,市場培育有待深化。 
      我們認為中央部委與地方政府應該以公共利益為根本出發點,消除分歧,上下攜手,形成合力,主要從以下四個層面進行系統性的頂層設計解決PPP的規則與監管問題:



      1、國家立法與監管層面。 
     ?。?)解決立法沖突問題 
      目前的相關法律制度雖然能夠為PPP項目提供基本的法律框架,但是在一些重要的法律問題上,仍然存在著巨大的沖突,影響PPP協議的設計與執行。 
     ?。?)解決立法模糊問題 
      在PPP項目實施過程中的提前收回問題上,國家立法層面應該明確項目因公共利益收回應具備的構成要件,原則上應該對于收回的PPP項目進行全額補償,即便最終采用合理補償標準,也要采用客觀的市場化標準,維護社會資本投資者的正當權益。 
     ?。?)解決監管匱乏問題 
      中央政府應在簡政放權的大背景下,將PPP領域的審批和監管權限切實下放到與項目有切身利益的地方政府手中,則可以在解決立法障礙的同時,做到誰審批誰監管,明確主體責任,解決監管匱乏問題。 
      2、地方立法與監管層面 
     ?。?)全面銜接上位法 
      隨著國家層面PPP立法的逐步開展,既有的上位法體系將發生根本性的變化,為此,在相當長的一段時期內,地方政府將面臨根據上位法的變化,適時修改地方立法的課題,完成與上位法的重新對接。 
     ?。?)盡快落實地方監管機制 
      地方政府應該在現有監管機制的基礎上,完善跨部門的委員會制度,明確各自權限,形成監管協作的新格局。 
     ?。?)有針對性地制定規則 
      地方政府應該更多地著眼本地情況,制定有針對性的規則,發揮軟環境優勢,解決PPP項目的實際問題,提供長期穩定的制度保障。
      3、操作手冊與最佳經驗層面 
      一是國家層面的操作手冊應增強程序性內容。國家層面操作手冊的重點放在程序方面,從項目的提議、論證、決策,到招標、投標、簽約、實施、收回等環節,制定全面的規則與標準體系,防范尋租行為和非理性立項問題的發生。PPP項目必須進行公開招投標,杜絕利益輸送。通過市場化的運作,在降低項目成本的同時確保項目質量。各方都要尊重契約精神,尤其是企業要尊重約束性條款,樹立追求利益合理化而非最大化的理念。 
      二是地方層面的操作手冊應注重契約精神。地方層面的操作手冊應該將重點方面明確雙方權利義務并保證合同的履行方面。 
      4、合同執行與糾紛解決層面 
      一是完善更新協議的各類范本。目前的協議范本主要由建設部等國家部委,以及地方人民政府自行制定,這些協議范本存在著落后于實踐操作的問題,但同時,這些范本對于各級政府又具有軟性的約束力,如果不及時更新,將影響協議各方權利義務的安排,造成不必要的法律爭議。 
      二是倡導多元化糾紛解決機制。在當前的法治環境下,為了保證糾紛解決的公平性,社會資本傾向于更多地采用調解、仲裁等手段解決糾紛,盡量避免采用訴訟途徑,因為在訴訟過程中法官可能受到外部因素干擾,出現影響判決結果的情況。地方政府不妨為了表現誠意,消除社會資本的顧慮,同意采用非訴訟途徑解決糾紛。 
      四、適合國內城市軌道交通建設項目的PPP模式 
      1、PPP的典型操作模式 
      PPP 模式沒有固定的投資模式,根據每個項目的特點所在地的投資環境,各參與主體的具體情況,形成每個項目自身的投資模式。結合我國軌道交通行業的實際特點以及PPP模式在國內的應用現狀,我們可以將PPP模式作如下三級結構分類:外包、特許經營和私有化三大類。在我國目前的發展階段,結合我國的國情,我們普遍采用的是特許經營類PPP操作模式。 
      2、PPP模式在軌道交通中應用的分析-公共部門的目標分析 
      政府需要做份充足的可行性分析報告,給潛在的私人投資者們許以高收入的回報,這樣才能吸引以財富最大化為目標的私人投資者們,這是一個雙向選擇的過程,私人投資者們選擇政府項目的同時,被選中的私人部門也需要擁有足夠優秀的資金實力、管理能力、公關能力和技術能力。 
      由于在PPP模式下的建設階段和運營階段中,掌握特許經營權的是PPP項目公司,因此政府并不負責建設和日常的運營,但地鐵是影響人民生活方式的重要公共基礎設施,對城市的發展起到很大的作用,所以政府必須保證地鐵運作給人民帶來的效益,這就要求政府部門對于地鐵項目實施有效的監管,以確保地鐵運營的高效、安全、優質服務等。 
      3、軌道交通PPP融資-軌道交通產業基金 
      在我國當前的投資環境以及經濟新常態下,以政府為主導的基礎設置的融資模式短期內仍難以改變,政府投資與社會資本7比3的大致比例保持不變。但在如何引入社會資本方面,我們可以采取多種模式:項目融資、資產證券化、債務融資、基金融資等模式。鑒于國內融資經驗,我們采取設立軌道交通產業基金投資模式。 
      可以選取城市軌道交通融資經驗豐富的政策性及開發性金融機構(如國開行等)為總協調和戰略聯絡方,知名房地產開發商(如萬科、廣州富力、綠地集團等)、信托公司(如中信信托、平安信托、中融信托等)、建筑公司(上海建工、北京建工、中國建筑工程總公司等)為三方發起人,多家金融機構為戰略合作方,合作方可以挑選那些實力雄厚的保險公司和資產管理公司等。 
      房地產開發公司作為發起人之一,將優先向軌道交通基金推薦符合軌道交通基金投向與偏好的投資項目,同時如軌道交通基金所投的項目涉及周邊物業開發,房地產開發公司將享有優先選擇權。這樣可以保證房地產開發公司的利益,吸引更多有實力公司的加入。同時,房地產開發公司發展地鐵產業,既符合各省穩增長促改革調結構的經濟發展總體需求,又充分滿足各地惠民生等需求,既能得到各地政府部門的忠實,又能在公眾心目中樹立良好的企業形象。所得到的收益遠遠大于數字層面的經濟利益,這也將極大刺激房地產開發商加入到社會資本的融資中來。 
      建筑公司將享有施工總承包資格的優先選擇權,發揮其專業優勢,嚴控項目施工質量、施工進度以及施工安全。信托將充分發揮其在行業的優勢地位和專業領域具備的豐富實際操作經驗,實現軌道交通基金更高效地投融資運作。 
      同時,積極與保險公司等潛在機構投資者接洽,進一步優化基金結構,針對不同投資主體需求,考慮設置優先和劣后模式,滿足投資者差異化的需求,增強基金的吸附力;最重要的是進一步落實對基金保底收益的增信措施,提高投資者的信心,創造社會資金募集的有利條件。注重加強基金多元化投資項目的運作,在合法合規的前提下,盡可能提高多元化投資的收益率。 
      運作模式如圖所示




      4、風險分擔機制 
      在風險的分擔方面,應建立公平合理的風險分擔機制。對于政治風險、法律變更和配套設施服務方面的風險,政府部門的控制力強于私營部門,應由政府部門承擔;融資風險、市場風險等,私營部門更有控制力,而且與其收益相關,應由私營部門承擔。不可抗力風險由于各方均沒有控制力,所以應由各利益相關方通過設計有關機制(如調價、可變特許期、緩沖基金等)共同承擔. 
      城市軌道交通項目PPP模式中風險由項目各參與方共同分擔,理論上說風險應由最適合、最有控制力的一方分擔,即項目任一風險完全由對該風險偏好系數最大的項目參與方承擔時,項目整體滿意度最大;但實際過程中PPP模式風險的分擔是一個各方之間動態博弈的過程,最終達到納什均衡,使得項目各參與方的利益最大化,實現帕累托效應。 
      對于不同地區、不同時期,城市軌道交通PPP風險紛繁復雜、各不相同,實際操作過程中應針對每一個PPP項目具體識別其存在的風險,然后建立風險分擔機制來合理分擔風險.相信隨著我們對PPP項目研究的不斷深入,PPP項目風險的識別、分擔機制會越來越規范、合理、深入,PPP融資模式在我國基礎設施的建設中也將發揮越來越重要的作用。 
      5、退出機制 
      產業基金公司通過發行集合基金計劃,通過股權方式參與PPP項目,隨后,政府參與方通過股權溢價回購,實現基金資金退出。然而PPP項目前期資金投入量較大,項目前期現金流難以覆蓋基金融資資金,而目前基金融資對接的項目往往期限較短,政府難以在項目初期回購上述股權。而對于社會資本參與PPP項目而言,實現產業基金退出尤為關鍵,關乎風險防控,同時也關系到項目順利建成并投入使用。針對產業基金退出,可設計由銀行理財資金對接單一基金資金投資PPP項目模式,待項目建成后,再由銀行向PPP項目公司發放長期固定資產貸款將單一基金資金置換出來,可實現銀行對PPP項目的縱深了解,便于銀行在固貸授信及貸前審查過程中對項目的風險把控。
      五、結語 
      我們認為,PPP模式是地方政府債務化解、投融資模式升級和平臺型國企改革的重要抓手。第一,PPP模式實現了從傳統融資平臺間接融資到直接融資的一次升級。第二,PPP項目公司實現了傳統融資平臺到新形式融資平臺的升級。與傳統的土地或政府隱性擔保相比,PPP項目公司憑借企業和項目資質、信用,在資本運營管理、風險管理等方面都更加市場化,降低地方債務系統性風險,同時也可以撬動更多社會資本。在具備自然壟斷屬性的地方公用事業領域,切實引入社會資本,對于加強競爭、提升公共服務效率也具有積極意義。 
      PPP模式是重要的投融資體制改革方式,在釋放改革紅利和穩增長方面扮演重要角色;PPP模式是新一輪財稅體制改革的突破口,是多方共贏的制度設計,并為資產證券化提供土壤;PPP模式實現了傳統投融資體制的升級,將成為地方政府投融資模式的新常態。


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